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lunes, 23 de septiembre de 2013

Tema 2.- ESTUDIO GENERAL DE LOS RECURSOS FINANCIEROS DEL ESTADO

Tema 2.-
ESTUDIO GENERAL DE LOS RECURSOS FINANCIEROS DEL ESTADO

LOS INGRESOS DEL ESTADO.

La estructura gubernamental del estado requiere para cumplir con las funciones que la ley le otorga de proveerse de los medios económicos necesarios para enfrentar sus obligaciones de proveer los servicios públicos, así como para garantizar su continua existencia.
Así entonces el Estado tiene la necesidad de asignar a la estructura gubernamental una serie de ingresos financieros que se obtienen a gracias a la recaudación tributaria.
La recaudación es una actividad soberana del Estado, en la que se demuestra la potestad de este al imponer inclusive de forma coactiva el cobro del tributo sobre los ciudadanos e incluso sobre los propios órganos gubernamentales obligados al pago del tributo.
Esta característica coactiva, heterónoma y general, es la que brinda tanto al derecho financiero como al derecho tributario sus características de ramas autónomas del resto del sistema jurídico.
En general el estado obtiene ingresos en dos grandes vías, los que recibe en vía de derecho privado y los que recibe en vía de derecho público. Pero finalmente son los ingresos regulados por las normas de derecho público y que el Estado obtiene ejerciendo su potestad soberana los que conforman el monto de mayor importancia para la existencia del Estado.
Los ingresos por derecho privado son mínimos, generalmente el Estado los recibe en vía de cesiones de derechos privadas, en vía de donaciones o en vía testamentaria o intestamentaria.
Son los ingresos del Estado regulados por el derecho Público los que ocupan el estudio fundamental del Derecho Financiero.

Los recursos del Estado.

Así entonces, los recursos del Estado se obtienen primordialmente por normas de derecho Público.
En este sentido existen dos tipos de ingresos del Estado en relación a las características de las normas de derecho público que los regulan.
Por una parte tenemos los recursos fiscales y en otra a los recursos con carácter de financiamientos.      
En el primer caso estaremos refiriéndonos a los ingresos e carácter fiscal. En el otro nos referimos a los ingresos que provienen de la contratación de créditos, empréstitos o préstamos derivados.
Sin embargo a mi parecer la clasificación teórica que nos puede ilustrar con mayor precisión cuál es la manera en que se dividen los ingresos del estado es la clasificación cameralista que divide a los ingresos del Estado de la siguiente manera:

1.- los ingresos derivados del principio de la soberanía fiscal del Estado esto es, los impuestos;
2.- Los ingresos que provienen de unidades económicas del Estado, posteriormente conocidas como empresas públicas, y, por último,
3.- Las derivadas de la deuda pública.[10]

De la clasificación anterior el Estado obtiene la mayor parte de sus ingresos de las contribuciones que esté impone a los ciudadanos, aunque se debe precisar que esta no es la única fuente de ingresos del Estado, pues también se deben enunciar entre dichos ingresos aquellos que se adquieren por medio de financiamientos contratados fuera o dentro del país, mismos que dan origen a la deuda pública.
Partimos de la actividad financiera del estado (ingresos-gastos). derecho financiero (derecho tributario y derecho presupuestario) derecho tributario.
La actividad financiera es el conjunto de actos que realiza el estado u otro ente público para obtener los ingresos y realizar los gastos necesarios para alcanzar sus fines. Estos son satisfacer las necesidades públicas. Es esta una actividad compleja que necesita estar regulada por normas de derecho.         
Derecho financiero: es la rama del derecho que regula la actividad financiera del estado y de los entes públicos. Es la disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático de las normas que regulan los recursos económicos, que el estado y los demás entes públicos pueden emplear para el cumplimiento de sus fines.         
Derecho tributario: es aquella parte del derecho financiero que regula y disciplina los tributos. Es aquella rama del derecho que expone los principios y las normas relativas al establecimiento y recaudación de los tributos, y también analiza las relaciones jurídicas que de ello resultan.

 Ingresos Públicos

Los ingresos públicos pueden definirse de manera general y sencilla como todas aquellas entradas de dinero que recibe el Estado y que le permiten financiar la satisfacción de necesidades de la colectividad, es decir, que le permiten financiar el gasto público y cumplir su función dentro de la sociedad.
Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores que han estudiado el tema            puede observarse como coinciden en confirmar lo anterior. Es el caso de Valdés Costa (citado por Fariñas, 1986: 48), quien señala que los ingresos públicos “son las entradas de dinero a la Tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza”; por su parte, Sáinz de Bujanda define los ingresos públicos como “las cantidades de dinero que el Estado y los demás organismos públicos se procuran para cumplir los fines que en cada momento histórico tienen asignados” (citado por Fariñas, 1986: 49). El mismo Fariñas (1986: 49) los define como “los medios económicos, generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene de sus propios bienes o actividadeso de las rentas o bienes del sector privado y que se destinan a cubrir los gastos delEstado o a lograr otros fines económico-sociales”. Los autores mencionados coinciden en la idea de que el Estado recauda ingresos públicos de acuerdo con su necesidad de cumplir con un conjunto de fines asociados al papel que representa Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas en la sociedad, papel que varía de un país a otro. Al respecto comenta Fariñas (1986: 50) lo siguiente:
“... en un Estado liberal, no intervencionista, los ingresos públicos no tendrían otra finalidad que la estrictamente fiscal, o sea, suministrar recursos que los entes públicos necesitan para cumplir las funciones de administración. En cambio, en un Estado intervencionista, que mediatice la vida social para asegurar una mejor utilización y distribución de los recursos económicos, los ingresos públicos constituirán herramientas por los cuales se detraen rentas a los particulares para darles un empleo más adecuado a los fines que en ese momento histórico persigue la comunidad. Es el fin funcional de la Hacienda Pública, en el aspecto del ingreso. El cumplimiento de estos fines exigirá unas veces la producción de determinados servicios públicos, otras, una redistribución de rentas entre los particulares, utilizando como filtro la actividad financiera, o por último, hasta la destrucción de una parte de la capacidad de compra del sector privado, mediante la esterilización de fondos (fondos anticíclicos) o la incineración incluso de los billetes producto de la obtención de ingresos”.
Según Moya (2001) Los ingresos públicos son los recursos que obtiene el Estado de forma coactiva (tributos), voluntaria (donación, legado) de la economía de los particulares y del uso de sus bienes (venta, usufructo, arrendamientos) para satisfacer las necesidades colectivas, a través de la prestación de los servicios públicos. “El dinero que llega a poder del Estado para atender la necesidad financiera de los servicios públicos”. Ingrosso, Giovanni.
Para Sabino (1991) son los ingresos que percibe el sector público, y que normalmente se consolidan en el presupuesto nacional, con los que se hace frente a los gastos del gobierno central y sus diferentes organismos. Los ingresos fiscales provienen, fundamentalmente, de los impuestos que se cobran a la población. Tales impuestos pueden ser recaudados por el gobierno central o por los gobiernos regionales y locales, correspondiéndoles a estos últimos una mayor o menor proporción de los mismos según lo estipule el ordenamiento legal vigente. Puede hablarse así, según los casos, de federalismo fiscal o de centralismo fiscal.
Además de los impuestos los gobiernos reciben ingresos por rentas especiales que cobran, como las que se recaudan en las aduanas o las que se reciben por concesiones especiales; por derechos de registro; por ventas o alquiler de la propiedad pública; por utilidades del banco central o de institutos autónomos y empresas públicas. Desde el punto de vista contable es preciso añadir, además, los que provienen de los empréstitos que éste recibe, ya sea por la emisión de bonos de la deuda pública o por la utilización de líneas de crédito internacional de diverso tipo.

Los ingresos de los entes públicos. Criterios de clasificación:

Según el título jurídico: ingresos de derecho público e ingresos de derecho privado.
Ingresos de Derecho Público: los recursos que obtiene el Estado bajo regulación y control del derecho público. Ejemplos: impuestos, tasas, contribuciones especiales, precios públicos, multas, sanciones, transferencias intergubernamentales, créditos.
Ingresos de Derecho Privado: son los recursos que obtiene el Sector Público sometidos a regulación y control del derecho privado. Ejemplo: beneficios, dividendos, intereses, ingresos por venta de activos y cualquier actividad regulada por el derecho privado. El código civil, el código de comercio, Ley de SACA.

Según la naturaleza de la fuente: ingresos tributarios, no tributarios, transferencias, crédito público.
Los ingresos tributarios: son los ingresos que recauda el Estado, cuando ocurre un hecho, previsto en una Ley, que pone de manifiesto la capacidad económica de los particulares y genera la obligación de pagar.
Los ingresos no tributarios: son aquellos que se obtienen de las actividades empresariales públicas, multas, ventas de bienes, etc.
Transferencias intergubernamentales: son los recursos que un nivel de gobierno transfiere a otro nivel, usualmente el gobierno central transfiere a los gobiernos territoriales (estados y municipios) con el fin de que éstos tengan suficiente dinero para cumplir con las competencias que las leyes les asignan, también por razones de equiparación de diferencias interterritoriales, corrección de externalidades, etc. Ejemplo: Situado Constitucional, FIDES, LAEE.
Crédito: según la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (art. 76) “Se denomina crédito público a la capacidad de los entes regidos por esta Ley para endeudarse.” (Art. 77)

Según el carácter recurrente o eventual:
Ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios.

Principales clasificaciones:

Como en el caso del gasto público, son variados los criterios de clasificación que se han esbozado para agrupar los diferentes tipos de ingreso. Seguidamente se comentan algunas de las clasificaciones más utilizadas.

Ingresos Ordinarios e Ingresos Extraordinarios:

En primer término, el criterio financiero los clasifica en ordinarios y extraordinarios, tomando en consideración la regularidad o periodicidad de los ingresos, y las características de la fuente que los genera. De esta forma, los ingresos ordinarios son aquellos que el Estado recibe en forma periódica, puede repetir su recaudación período tras período, y su generación no agota la fuente de donde provienen ni compromete el patrimonio actual o futuro del Estado y sus entes. Es decir, son ingresos cuya recaudación tiene la posibilidad de ser repetida año tras año, porque provienen de la administración del patrimonio estatal, o de tributos que son pagados por los particulares de manera rutinaria. Los ingresos ordinarios deberían ser suficientes para cubrir los gastos públicos ordinarios que debe efectuar el Estado en el cumplimiento de sus diversas funciones.
Por su parte, los ingresos extraordinarios presentan como característica distintiva que la fuente que los genera no permite su repetición continua y periódica, y afecta o compromete la Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas disminución del patrimonio del Estado en el presente o en el futuro. Tal es el caso de la venta de los bienes que son propiedad del sector público y de la realización de operaciones de crédito público, ya que en ambos casos se genera un ingreso público y como consecuencia el patrimonio se ve reducido (venta de bienes), o se compromete hacia el futuro (crédito público), situación que no permite que este tipo de ingresos sean susceptibles de ser repetidos continuamente y de manera indefinida. También es el caso de situaciones especiales en las que el Estado percibe un ingreso por un período limitado de tiempo, en virtud de alguna legislación temporal que lo autoriza para ello. Se recomienda que los ingresos extraordinarios se utilicen para hacer frente a situaciones imprevistas que conllevan a la ejecución de gasto público extraordinario; sin embargo, en el presente los gobiernos suelen acudir a este tipo de ingresos para financiar sus gastos rutinarios.
La clasificación de ingresos ordinarios y extraordinarios suele presentarse también bajo la denominación de ingresos corrientes (correspondiente a los ordinarios) e ingresos de capital (extraordinarios).
Con relación a esta clasificación, la legislación venezolana trata de establecer la diferencia entre estos tipos de ingresos. La Ley orgánica de la administración financiera del sector público1, en su artículo 7 (numerales 5, 6, 7, 8, 9 y 10) establece que:
“Se entiende por ingresos ordinarios, los ingresos recurrentes... Se entiende por ingresos extraordinarios, los ingresos no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público y de leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de 3 años... Se entiende por ingresos corrientes, los ingresos recurrentes, sean o no tributarios, petroleros o no petroleros... Se entiende por ingresos de capital, ingresos por concepto de ventas de activos y por concepto de transferencias con fines de capital...
Se entiende por ingreso total, la suma de los ingresos corrientes y los ingresos de capital... Se entiende por ingresos recurrentes, aquellos que se prevea producir o se hayan producido por más de 3 años”.

Ingresos Originarios e Ingresos Derivados.

Un segundo criterio de clasificación agrupa a los ingresos públicos de acuerdo a la potestad que le permite al Estado generarlos, dependiendo si provienen de la potestad que éste tiene para administrar su patrimonio, o de su poder de imperio que le permite sustraer parte de la renta de los particulares de manera coactiva.
Cuando los ingresos provienen de la actividad que realiza un ente público al administrar sus bienes propios se trata de ingresos originarios; por ejemplo, la actividad económica de una empresa propiedad del Estado que vende libremente bienes y servicios a la colectividad, genera un monto de ingresos que se consideran originarios, ya que para obtener este tipo de entradas de dinero el Estado no necesita obligar a los particulares a que adquieran su producto, simplemente actúa como un oferente más dentro del mercado.
Por su parte, para obtener ingresos derivados el Estado interviene coactivamente la actividad económica de los particulares, obligándolos a contribuir con el financiamiento del gasto a través del pago de tributos como los impuestos. Esta intervención estatal está fundamentada en el régimen jurídico vigente en cada sociedad (legislación tributaria).
Al respecto Fariñas (1986: 51) comenta lo siguiente:
“En el primer caso, la fuente del ingreso está en los bienes del sector público, pero el
Estado actúa como un particular, como ente de derecho privado, y generalmente, dentro de un ambiente de derecho común. Tal es el caso de la obtención de precios por la venta de bienes o prestaciones de servicios públicos; y en el segundo caso, la fuente del ingreso está en los bienes o rentas del sector privado que el Estado o entes públicos obtienen como entes de derecho público, a través de los tributos, o típicamente en el caso del impuesto, naturalmente, dentro de un ambiente de derecho público. De aquí el enfoque jurídico de esta clasificación en Ingresos de Derecho Privado e Ingresos de Derecho Público”.

Ingresos Tributarios e Ingresos No Tributarios.

En el mismo orden de ideas de la clasificación anterior, puede identificarse una diferenciación más específica entre los ingresos públicos: tributarios y no tributarios.
Los ingresos tributarios, como su nombre lo indica, provienen directamente de la recaudación de tributos. Dentro de los tributos se identifican tres grupos principales de ingresos públicos: impuestos, tasas y contribuciones.
Comúnmente, la mayor cuantía de los ingresos recaudados por el Estado proviene de los tributos, y suele ser abundante la legislación que regula esta variable financiera del tesoro público; de allí la importancia de su estudio detallado. Dentro del plan de estudios de la Escuela de Derecho de la Universidad del Zulia se ha planificado el análisis de este tipo de ingresos públicos (y toda la legislación que corresponde a la materia tributaria) en la asignatura “Derecho Tributario”, por lo que en este módulo no se estudiarán los aspectos relacionados con ellos.
El resto del contenido de este objetivo se dedicará al análisis de las diferentes categorías de los ingresos considerados como no tributarios, es decir, aquellos conceptos por los cuales el tesoro público recibe ingresos diferentes a los recaudados por los tributos. Dentro de esta categoría de ingresos se estudiarán los que provienen de las siguientes actividades: empresas públicas, privatización, emisión monetaria, cambio de divisas, crédito público, legados, donaciones, sanciones.

Principales ingresos no tributarios.

Ingresos patrimoniales.

Ya se estudió en el objetivo 5 como el patrimonio del Estado lo conforman diferentes tipos de bienes de dominio público y dominio privado. Aún cuando los bienes de dominio público suelen ser utilizados por la colectividad en forma gratuita, no se descarta la posibilidad de que el Estado pueda recibir ingresos por ser el propietario y administrador de éstos. Al respecto, cabe recordar lo que señala Villegas
“...por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa alteración de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra parte, de reducida importancia cuantitativa” (Villegas, 1992: 54,55).
Por su parte, los bienes de dominio privado presentan mayores posibilidades de generar ingresos públicos, cuando el Estado recibe alguna contraprestación monetaria por permitir su uso y disfrute. Tal es el caso de las concesiones para explotación petrolera y minera, y también el caso de las empresas propiedad del Estado, entre otros ejemplos.

Ingresos de la actividad empresarial del Estado: servicios públicos, industriales, comerciales, monopolización. La privatización.

Los ingresos que se perciben por la actividad empresarial del sector público pueden considerarse ingresos patrimoniales de dominio privado, ya sea que el Estado sea el propietario de la totalidad de una empresa (empresas públicas), o comparta su propiedad con el sector privado (empresas mixtas). Son diferentes los conceptos por los cuales pueden generarse estos ingresos empresariales, entre los cuales cabe mencionar: el precio cobrado por los bienes y servicios que producen las empresas públicas (destinados total o parcialmente a cubrir los costos y gastos de la empresa en cuestión), los superávit o ganancias que pudieran obtenerse de esta actividad, los ingresos recaudados al realizarse la venta total o parcial de alguna unidad empresarial (privatización), entre otros.
Es importante destacar que generalmente el objetivo de las empresas públicas no es la obtención de una utilidad financiera; por el contrario, es frecuente observar que éstas presentan pérdidas, y en lugar de generar ingresos para el Estado, éste tenga que financiarlas a través del gasto público. Muchas empresas públicas se crean con fines sociales, y para atender sectores que no serían rentables para la iniciativa privada; sin embargo, existen también empresas públicas que persiguen una finalidad lucrativa y compiten abiertamente con el sector privado.
Dentro del primer grupo puede mencionarse como ejemplo el caso de las empresas públicas dedicadas a la prestación de servicios públicos (electricidad, agua, gas doméstico, entre otras).
“Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el aporte que pueden brindar al erario las empresas prestatarias de servicios públicos es negativo. La característica de estos servicios es que pese a ser imprescindibles para el funcionamiento y desarrollo de la economía, el rendimiento para las empresas encargadas de explotarlos no es retributivo.
El beneficio se expresa, entonces, no teniendo en cuenta las ganancias y pérdidas de las empresas, sino el aumento de la productividad de todo el sistema económico” (Villegas, 1992: 57).
En el segundo renglón de las empresas lucrativas existen casos en Venezuela de empresas públicas y mixtas que logran administrar sus operaciones de tal manera que pueden contribuir al tesoro público con sus utilidades financieras (tal es el caso de Petróleos de Venezuela, PDVSA).
Es destacable el hecho de que con frecuencia este tipo de empresas constituyen monopolios, al ser las únicas que ofrecen sus bienes o servicios en un mercado particular (sector eléctrico, por ejemplo); esta monopolización puede surgir como consecuencia de una decisión gubernamental que establezca la prohibición del ejercicio privado de la actividad en cuestión (protegiendo intereses nacionalistas), o por la falta de atractivo que pueda tener este tipo de actividades para el sector privado. También puede darse el caso de los llamados “monopolios fiscales”, cuya existencia no tiene como objetivo el ofrecer bienes y servicios a bajo costo, o suplir la falta de iniciativa privada, sino desarrollar actividades lucrativas y obtener ganancias por encima de lo normal; al poseer un monopolio de este tipo se obliga a los consumidores a pagar un precio superior por los bienes, por lo que se afirma que además de pagar un precio el individuo paga un tributo al dueño de la empresa (el Estado). Al respecto cabe citar lo señalado por Villegas (1992: 59):
“Con relación a ciertos productos... el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado que el del costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede considerarse tributario. De allí el nombre de "monopolio fiscal" y la clasificación que los financistas clásicos hacían de "recursos mixtos", llamándolos así porque en parte eran patrimoniales, y en parte tributarios... Podría ubicarse entre ellos, aunque con notorias diferencias, el producto de las actividades del juego, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad del Estado con fines de lucro y que merece evidentes reparos éticos, aunque proporciona ingresos bastante considerables”.
Otro renglón de ingresos públicos empresariales es la privatización de bienes propiedad del Estado. Las empresas públicas o mixtas pueden ser vendidas total o parcialmente al sector privado, y el monto obtenido por esa venta constituye un ingreso para el tesoro público. Además de constituir una fuente de ingresos (una fuente agotable, claro está), la privatización suele ser vista como algo positivo en la gestión fiscal de un gobierno por diferentes razones (Villegas, 1992: 59): se reduce el gasto público destinado a cubrir los déficit de empresas públicas privatizadas, se incrementan los montos de inversión privada destinados a la actualización y repotenciación de esas empresas, se incrementa la eficiencia en el uso de los recursos, entre otras.
Sin embargo, quienes se oponen a los procesos privatizadores argumentan que también se producen efectos nocivos, tales como transferir al sector privado sectores de importancia estratégica (como las telecomunicaciones), y que la reducción de costos y mejora de eficiencia se logra sacrificando puestos de trabajo.
Sobre la conveniencia de estimular o desestimular la actividad empresarial del Estado, son diferentes las razonamientos a favor y en contra de las empresas públicas.
“La polémica sobre la conveniencia o no de que el Estado actúe como empresario es de antigua data y viene desde la época de las finanzas clásicas. Se han esgrimido argumentos en contra de ellas. Así, se dice que las empresas estatales tienen poca eficiencia técnica y económica, que tienen gran propensión a la burocracia, que crean déficit que posteriormente caen en el presupuesto nacional y en definitiva son cargas para todos los contribuyentes.
Existen algunos argumentos en favor de la empresa estatal. Se afirma, por ejemplo, que las empresas públicas son necesarias en sectores estratégicos como la energía, la minería, la banca o la siderurgia, que no pueden estar en manos privadas. Se argumenta también que el fin de estas empresas no es el de obtener beneficios, sino prestar servicios que los particulares no están en condiciones de ofrecer. Otro argumento consiste en sostener que tales empresas pueden ser puestas al servicio de objetivos contemplados en planes de desarrollo” (Villegas, 1992: 56).
En uno u otro caso, el objeto del presente estudio es identificar los efectos de la existencia de las empresas públicas sobre los ingresos del Estado, más que fijar una posición sobre la conveniencia de éstas.

Ingresos de la actividad monetaria: emisión monetaria, cambio de divisas, crédito
público.

Al estar en manos del Estado el control del sistema monetario (en el caso venezolano se encarga el Banco Central de Venezuela, como se estudió en el objetivo 3), las actividades derivadas de esta función pueden proporcionar algún tipo de ingreso al tesoro público. Entre las distintas categorías de ingreso pueden mencionarse: la emisión de dinero y el cambio de divisas.
La emisión de dinero corresponde una función de los bancos centrales, pero no siempre representa un ingreso público. Como lo establece la Ley del Banco Central de Venezuela 1 en su artículo 101, el BCV solo puede colocar dinero en circulación (o retirarlo) cuando se cumplen las condiciones allí señaladas: compra (venta) de oro y divisas. Es decir, la compra de moneda extranjera se traduce automáticamente en la entrega de bolívares al sistema monetario, en una emisión monetaria, que no afecta las finanzas públicas del Estado venezolano. Si el gobierno recibe bolívares del BCV, es porque ha entregado a cambio moneda extranjera u oro, o ha realizado alguna otra operación contemplada en la ley. Pero el BCV no está autorizado a emitir dinero para destinarlo al financiamiento del gasto público. Aún cuando se ha afirmado que en Venezuela se han dado casos de emisión monetaria para financiar las actividades del Estado, estas afirmaciones no han sido completamente demostradas, y estarían violando las disposiciones señaladas en la ley.
En caso de utilizar el emisionismo monetario como mecanismo de generación de recursos, pueden provocarse efectos nocivos sobre el sistema económico, como por ejemplo, la profundización de procesos inflacionarios.   
En cuanto al cambio de divisas, si el sistema cambiario del país también es controlado por el Estado, la comercialización de moneda extranjera proporciona un margen de utilidad que ingresa al tesoro público. Este margen de utilidad proviene del diferencial existente entre los precios de compra y venta de las divisas, y en el caso venezolano es una actividad propia del BCV.
Una tercera categoría de ingresos monetarios la constituye el crédito público, el cual será estudiado en detalle en la siguiente sección.

El crédito público.

En esta oportunidad se hará referencia a los mecanismos que utiliza el Estado para obtener ingresos conocidos con el nombre de operaciones de crédito público, y que en ocasiones suelen representar montos significativos del total de ingresos recaudados.
En primer término se estudiará la terminología asociada a estas operaciones, que incluye conceptos considerados como sinónimos, que poseen la misma naturaleza, pero que no necesariamente se refieren de manera exacta a la misma situación.

Crédito público, empréstito y deuda pública.

Al distinguir entre estos términos relativos a las operaciones de crédito público, Laya (1989) señala que a pesar de que se usan indistintamente las palabras crédito, empréstito y deuda pública pueden encontrarse diferencias. Con respecto al crédito afirma que éste se relaciona con dos tipos de opiniones:
“1) La de la confianza o fe en la moral de una persona dispuesta a cumplir sus deberes y obligaciones, y 2) La de que la misma podrá hacerlo, por disponer de los medios económicos necesarios. Esto significa... que no es sólo el aspecto moral de una conducta seria, sino las posibilidades reales que asistan al deudor para disponer a su debido tiempo, de los medios materiales inherentes al cumplimiento de las aludidas obligaciones, lo que determina el crédito.
De aquí se desprende que… el crédito público es la capacidad que tiene un Estado de contraer deudas basado en la confianza, por parte del acreedor, de que el mismo está en condiciones de cumplir con el compromiso contraído al obtener el crédito” (Laya, 1989: 675).
Con relación al empréstito explica el mismo autor que “es el uso del crédito público mediante la emisión de bonos, los cuales traducen el deseo del Estado de recurrir al ahorro de terceros, creando al efecto una relación jurídica y económica” (Laya, 1989: 676); finalmente expone que “la deuda pública, traduce las obligaciones contraídas por el ya referido Estado, para atender el servicio de la misma, mediante su amortización y el pago de intereses” (Laya, 1989:676).
En resumen, “...el crédito público señala una expectativa de poder adquirir un empréstito basado en la solvencia moral y económica del Estado, mientras que la deuda es la obligación ya asumida, al obtener los recursos a través del referido empréstito”. Cabe destacar que el término empréstito es sustituido frecuentemente en la legislación venezolana por la expresión “operaciones de crédito público”, al hacer referencia a la ejecución de operaciones que generan un ingreso y que dependen de la capacidad que tiene el Estado de generar confianza en el pago futuro del dinero recibido y los intereses asociados a cada operación.
En este orden de ideas, la Ley orgánica de la administración financiera del sector público (LOAFSP) define al crédito público como “... la capacidad de los entes regidos por esta Ley 1para endeudarse...” (artículo 76), capacidad que se hace efectiva al realizar operaciones de crédito público (empréstitos). Asimismo, se refiere a la deuda pública como “...el endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público. No se considera deuda pública la deuda presupuestaria o del Tesoro” (artículo 7, numeral 4).

Clasificación de la Deuda Pública.

Se estudiarán diferentes criterios de clasificación, partiendo de que la deuda pública es consecuencia de la ejecución de operaciones de crédito público.
Laya (1989: 679) identifica los siguientes criterios de clasificación de la deuda pública:
- Deuda externa y deuda interna.
- Deuda flotante y deuda consolidada.
- Deuda directa y deuda indirecta.
En el primer caso: “la deuda pública externa es aquélla que corresponde al crédito público del exterior y se caracteriza... porque el acreedor o acreedores, son extranjeros, ya se trate de un Estado o la República, los estados, el Distrito Metropolitano de Caracas, los distritos, los municipios, los institutos autónomos, las personas jurídicas estatales de derecho público, las sociedades mercantiles en las cuales la República o las demás personas a que se refiere la ley tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social, las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos... (véase artículo 6 de la LOAFSP).
En un concepto más amplio, Albacete (citado por Laya, 1989: 679) señala que: “la deuda pública externa... es aquélla que se encuentra formada por empréstitos emitidos en moneda extranjera, colocada en mercados financieros del exterior y pagadera en ellos mediante una transferencia de valores... La deuda externa puede estar suscrita por personas de la misma nacionalidad del país emisor, como la interna puede estarlo por inversores extranjeros, ya que..., la identificación que se hacía antaño respecto al domicilio y la nacionalidad del suscriptor como elementos que definían las características de una u otra deuda, han caído en desuso”.
Por otra parte, “la deuda pública interna se produce cuando el gobierno pide prestado domésticamente, vendiendo sus valores a sus propios-ciudadanos... Como dice Albacete, es la formada por empréstitos en monedas del país, emitidos en su mercado de capitales, según su régimen legal” (Laya, 1989: 679).
La deuda pública también se clasifica en deuda flotante y deuda consolidada. La deuda pública flotante es aquella que se contrae para ser cancelada en el corto plazo, mientras la deuda pública consolidada se contrata para ser reembolsada en un período de tiempo largo (mediano o largo plazo).
Cuando se requiere financiamiento para obras de envergadura o de gran alcance, generalmente se opta por contratar deuda consolidada, con plazos de amortización mayores. Si se trata de cubrir déficit temporales de caja (tesoro), suele recurrirse a deuda flotante.
Una deuda flotante, que represente una carga muy elevada dentro del gasto público (o por otras razones válidas que argumente un gobierno), puede convertirse en deuda consolidada a través de las operaciones de consolidación. Señala Laya (1989: 686, 687) que estas operaciones consisten en: “... transformar deudas flotantes, de corto plazo, en otra u otras de largo plazo, bien sea mediante la contratación de una nueva deuda con cuyo producto se paguen las anteriores, o bien canjeando los títulos de las deudas a corto plazo por los de otras a largo plazo... En este tipo de operación el Estado puede disminuir las cuotas anuales o periódicas de amortización, repartiéndolas en un número mayor de años; uniformar en una sola, deudas flotantes pagaderas en diversos plazos y montos, para obtener mejores condiciones en cuanto a la amortización y el pago de intereses”.
Hay que destacar que la consolidación de la deuda a corto plazo en Venezuela ha sido prohibida en la LOAFSP, la cual establece claramente en su artículo 94 que “la deuda pública a corto plazo será pagada necesariamente a su vencimiento y no podrá ser refinanciada”.
Finalmente, la deuda pública directa es la que contrata el mismo Estado (en el nivel nacional, la República) y que está obligado a pagar afectando su patrimonio. La deuda pública indirecta la contraen otros entes públicos, como estados, municipios, institutos autónomos y, empresas del Estado, en los cuales este último tiene un interés social y económico, y por los que ha servido como fiador o garante (Laya, 1989: 682).

Normativa jurídica del crédito público y la deuda pública en Venezuela.

La realización de operaciones de crédito público y contratación de deuda pública están reguladas por diferentes instrumentos legales.

Otros ingresos públicos no tributarios: recursos gratuitos (legados, donaciones),
sanciones.

Entre otras fuentes de ingresos de menor importancia se pueden mencionar aquellos que se obtienen sin que el Estado procure su recaudación (recursos gratuitos), y los que provienen de la ejecución de sanciones.
En el primer grupo se encuentran las donaciones que reciben los entes públicos y que permiten financiar total o parcialmente sus operaciones. También se presenta el caso en que los bienes de algún ciudadano que fallece pasan a manos del Estado por carecer de herederos que reclamen tales bienes (legados).
En cuanto a las sanciones, se refieren a las penalizaciones que deben pagar los ciudadanos por infringir las leyes. Al respecto señala Villegas (1992: 62):
“Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden jurídico normativo castigando mediante sanciones o penalidades a quienes infringen dicha normatividad. Entre esas sanciones están aquellas de tipo patrimonial (p. ej., multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas, para resarcir el daño a la colectividad que significa el impedimento o la turbación en la acción estatal destinada a satisfacer las necesidades públicas y para intimidar a los trasgresores a los fines de que no cometan nuevas infracciones sancionables...No obstante que estas penalidades proporcionan algún ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad, y de allí su gran diferencia con el tributo. El objetivo esencial del tributo es obtener rentas para el ente público, mientras que las penalidades patrimoniales procuran disuadir de la comisión de actos ilícitos”.
Los Ingresos Públicos en Venezuela según la ONAPRE
Clasificación de los Ingresos Públicos[1]
  • De acuerdo a su periodicidad 
  • Económica 
  • Según los sectores económicos de origen 

De acuerdo a su periodicidad

Esta agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el gobierno los percibe. Se clasifican en ordinarios y extraordinarios, siendo los ordinarios, aquellos que se recaudan en forma periódica y permanente, provenientes de fuentes tradicionales, constituidas por los tributos, las tasas y otros medios periódicos de financiamiento del Estado. Los ingresos, extraordinarios por exclusión, serían los que no cumplen con estos requisitos.
De acuerdo al Artículo 14 de Ley Orgánica de Régimen Presupuestario:
"Son extraordinarios los ingresos fiscales no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público, de Leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de tres años y de la venta de activos propiedad del Estado".
No obstante, para efectos de la clasificación presupuestaria, deben considerarse también como ingresos extraordinarios las existencias del Tesoro no comprometidas al treinta y uno de diciembre del ejercicio fiscal anterior al vigente, utilizadas de acuerdo al artículo 17 de la misma Ley que al efecto establece:
"Cuando fuere indispensable para cumplir con lo dispuesto en el artículo 3º de la presente Ley, en el presupuesto de ingresos se podrá incluir hasta la mitad de las existencias del Tesoro no comprometidas y estimadas para el treinta y uno de diciembre del año de presentación del Proyecto de Presupuesto".
"Esta fuente de financiamiento tendrá carácter de ingreso extraordinario".

Económica

Según esta clasificación los ingresos públicos se clasifican en corrientes, recursos de capital y fuentes financieras.
  • Los ingresos corrientes son aquellos que proceden de ingresos tributarios, no tributarios, petroleros y no petroleros y de transferencias recibidas para financiar gastos corrientes.
  • Los recursos de capital son los que se originan por la venta de bienes de uso, muebles e inmuebles, indemnización por pérdidas o daños a la propiedad, cobros de préstamos otorgados, disminución de existencias, etc.
  • Las fuentes financieras se generan por la disminución de activos financieros (uso de disponibilidades, venta de bonos y acciones, recuperación de préstamos, etc.) y el incremento de pasivos (obtención de préstamos, incremento de cuentas por pagar, etc.)

Por Sectores de Origen:

Esta clasificación se fundamenta en uno de los aspectos que caracterizan la estructura económica de Venezuela, donde una elevada proporción de productos se realizan en actividades petroleras y de hierro, lo cual implica que la mayoría de los ingresos surgen de las operaciones ejecutadas en el exterior.
Dicha clasificación presenta el esquema siguiente:
Sector Externo:
  • Ingresos Petroleros
  • Ingresos del Hierro 
  • Utilidad Cambiaria 
  • Endeudamiento Externo 

Sector Interno:
  • Impuestos 
  • Tasas 
  • Dominio Territorial
  • Endeudamiento Interno
  • Otros Ingresos 

Ingresos previstos en la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal 2008

Ingresos Corriente
A.1 Ordinarios
      1. Petroleros
                  1.1 Tributarios
                  1.2 No tributarios
      2. No petroleros
                  2.1 Tributarios: impuestos directos, impuestos indirectos
                  2.2 No tributarios

A.2 Extraordinarios
      1. No petroleros
                  1.1 No tributarios

  1. Fuentes de Financiamiento
B.1 Disminución de activos financieros
                  1. Reintegro de fondos correspondientes a ejercicios anteriores
B.2 Incremento de pasivos financieros
                  1. Proyecto de Ley especial de Endeudamiento anual 2008

Otras Formas de Ingreso

Bienes. Moya (2001:96) establece que los bienes nacionales son:
·         Los bienes muebles o inmuebles, derechos y acciones que por cualquier título entraron a formar el patrimonio de la nación al constituirse ésta en un estado soberano, y los que por cualquier título haya adquirido o adquiera la nación o se hayan destinado o se destinaren a algún establecimiento público nacional o a algún ramo de la Administración Nacional.
·         Los bienes muebles o inmuebles que se encuentren en el territorio de la República y que no tengan dueño.

Los bienes que pertenecen a la República, Estados y Municipios se dividen en bienes del dominio público y bienes del dominio privado.

Los bienes de dominio público

Son aquellos que por su naturaleza o su destino, no son susceptibles de propiedad privada, su apropiación no puede concebirse. Por ejemplo, los ríos, caminos, riberas del mar, puertos; pero no sólo abarca a este tipo de bienes sino a todos aquellos afectados al funcionamiento de servicios públicos. Los bienes de dominio público son inalienables (que por naturaleza o por ley no se pueden enajenar o transferir, traspasar a otro su dominio). Los bienes de dominio público son de uso público o de uso privado de la nación, de los estados y de los municipios.

Los bienes de dominio privado

 Se rigen por normas de derecho común (privado), salvo disposiciones especiales. Todas las tierras que, estando dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño, pertenecen al dominio privado de la Nación. Los bienes de dominio privado pueden enajenarse de conformidad con las leyes que les conciernen. El artículo 16 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública establece “Los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la Nación, no están sujetos a embargos, secuestro, hipoteca o ninguna otra medida de ejecución preventiva o definitiva.

Los bienes de dominio privado son fuente de ingresos extraordinarios cuando se enajenan

Las privatizaciones de activos públicos son una fuente de ingreso que puede dar ganancias de eficiencia, al permitir ingresos extraordinarios y a la vez puede permitir una mejor efectividad en la actividad que se está realizando.

La Competencia Financiera Pública Extraordinaria

El Crédito Público

Según el artículo 76 de la LOAFSP, se denomina crédito público a la capacidad de los entes regidos por esta Ley para endeudarse. El artículo 77 establece el tipo de operaciones de crédito público: emisión y colocación de títulos, incluidas las letras del tesoro, constitutivos de empréstitos o de operaciones de tesorería; la apertura de créditos de cualquier naturaleza; la contratación de obras, servicios o adquisiciones que comporten un financiamiento; el otorgamiento de garantías y la consolidación, conversión, unificación o cualquier forma de refinanciamiento o reestructuración de la deuda existente.
Sabino (1991) define el título como un documento que representa la existencia de una deuda. Cuando los títulos son negociables, es decir que pueden venderse y comprarse libremente en un mercado de capitales, suelen llamarse títulos valores. Los títulos pueden ser al portador o a la orden. Una categoría de título son los bonos que suelen ser documentos de largo plazo cuya tasa de interés recibe el nombre de cupón. Otra categoría son las letras del tesoro, que son valores de corto plazo (entre 3 meses y un año) emitidos al descuento, esto es que se adquieren por un valor inferior a su valor nominal.

Empréstito

Es la operación crediticia concreta mediante la cual el Estado obtiene un préstamo

Deuda Pública

Es la obligación que contrae el Estado con los prestamistas como consecuencia del empréstito.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el artículo 312 establece los lineamientos respecto al endeudamiento público, así como también la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público en los artículos 79 al 89. Deben leerse todos estos artículos y comprenderse.

Creación de dinero

“El Sector Público tiene un privilegio especial que ninguno de los restantes agentes económicos posee: monopoliza la creación de un activo sin valor intrínseco: el dinero, que los agentes utilizan en sus transacciones como medio de pago generalmente aceptado” Albi et al (II, 2000:327). La acuñación de monedas y emisión de billetes debe ser congruente con las cantidades de bienes y servicios que circulan en una economía, así como con la velocidad de las transacciones o intercambios.
Cuando las autoridades monetarias de un país obvian esto y emiten dinero sin que exista un respaldo adecuado para el mismo, se dice que se está emitiendo dinero inorgánico, también llamado señoreaje. Los gobiernos acuden a veces a esta posibilidad cuando se presentan déficits fiscales y no tienen posibilidades de recurrir a incrementos en los impuestos. Como la cantidad de bienes y servicios existente en el país no varía, y en cambio sí lo hace la masa monetaria, los precios tienden inevitablemente a subir. La emisión de dinero inorgánico es, pues, una causa inmediata de la inflación (Sabino, 1991) y los economistas llaman entonces al señoreaje el impuesto inflacionario, que implica la desvalorización (pérdida del poder adquisitivo) de los saldos monetarios en manos del público.


IMPUESTO SOBRE LA RENTA (ISLR)

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Tendencias jurisprudencias tributarias