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lunes, 23 de septiembre de 2013

Tema 3.- EL GASTO PÚBLICO Y EL SISTEMA PRESUPUESTARIO

Tema 3.-
EL GASTO PÚBLICO Y EL SISTEMA PRESUPUESTARIO



En cuanto al gasto público, este se define como el gasto que realizan los gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el efecto contrario. Durante un periodo de inflación es necesario reducir el gasto publico para manejar la curva de la demanda agregada hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto público representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la política económica.
Si se revisa la bibliografía disponible sobre el tema, se encuentran diferentes significados para el gasto público. Citando a Villegas (1992: 31-36) puede definírsele como “...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades públicas”. Analiza el mencionado autor esta definición afirmando que el gasto público lo conforman erogaciones dinerarias ya que, en la época moderna, tanto su estimación y ejecución están valoradas en términos monetarios, y están representadas en dinero o en bienes que pueden ser objeto de valoración monetaria. Estas erogaciones son efectuadas por el Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del Tesoro Público y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por éste. Asimismo, el gasto público se realiza en virtud de la ley en vista de que “no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice” (principio de legalidad del gasto), es decir, los entes públicos solo pueden ejecutar el gasto cuando éste ha sido autorizado previamente por algún tipo de instrumento legal1. Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir los fines del Estado consistentes en la satisfacción de las necesidades de la colectividad, ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad financiera pública; con respecto a esta finalidad hay que señalar que no siempre todas las erogaciones del tesoro público responden a la satisfacción de necesidades, y por ello no dejan de ser catalogado como gasto público. Se considera que en la medida en que el gasto público contribuya a la satisfacción de necesidades será más legítimo (principio de legitimidad del gasto), pero aún en aquellos casos en que no se aplique tal principio sigue existiendo el gasto público si cumple con el resto de las condiciones arriba mencionadas; “por eso, la necesidad pública es el presupuesto de legitimidad del gasto público, pero no su presupuesto existencial” (Villegas, 1992: 36).
En el mismo orden de ideas, y reafirmado lo planteado por Villegas, Giuliani Fonrouge establece que el gasto público constituye “toda erogación que incide sobre las finanzas del Estado, generalmente en dinero, destinada al cumplimiento, de fines administrativos o económico-sociales y autorizada mediata o inmediatamente por la Ley” (Fariñas, 1986: 36). Este autor le añade como finalidad al gasto público el cumplimiento de los fines administrativos del Estado (además de los fines sociales, ya señalados en otras definiciones).
Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones elementales para que una erogación pueda considerarse como gasto público (por ejemplo, que sean efectuadas por el Estado y autorizada mediante leyes), pueden señalarse además un grupo de funciones que pueden estar asociadas a esta variable financiera.
El gasto público se ejecuta a través de los Presupuestos o Programas Económicos establecidos por los distintos gobiernos, y se clasifica de distintos maneras pero básicamente se consideran el Gasto Neto que es la totalidad de las erogaciones del sector público menos las amortizaciones de deuda externa; y el Gasto Primario, el cual no toma en cuenta las erogaciones realizadas para pago de intereses y comisiones de deuda publica, este importante indicador económico mide la fortaleza de las finanzas públicas para cubrir con la operación e inversión gubernamental con los ingresos tributarios, los no tributarios y el producto de la venta de bienes y servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su costo.
Gasto Programable: es el agregado que más se relaciona con la estrategia para conservar la política fiscal, requerida para contribuir al logro de los objetivos de la política económica. Por otro lado resume el uso de recursos públicos que se destinan a cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, así como a producir bienes y prestar servicios.
La clasificación económica permite conocer los capítulos, conceptos y partidas específicas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector público. Con base a esta clasificación, el gasto programable se divide en gasto corriente y gasto de capital. Estos componentes a su vez se desagregan en servicios personales, pensiones y otros gastos corrientes dentro del primer rubro, y en inversión física y financiera dentro del segundo.
Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales, el gasto corriente es el principal rubro del gasto programable. En él se incluyen todas las erogaciones que los Poderes y Órganos Autónomos, la Administración Pública, así como las empresas del Estado, requieren para la operación de sus programas. En el caso de los primeros dos, estos recursos son para llevar a cabo las tareas de legislar, impartir justicia, organizar y vigilar los procesos electorales, principalmente. Por lo que respecta a las dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las funciones de: administración gubernamental; política y planeación económica y social; fomento y regulación; y desarrollo social.
Por su parte, en las empresas del Estado los egresos corrientes reflejan la adquisición de insumos necesarios para la producción de bienes y servicios. La venta de éstos es lo que permite obtener los ingresos que contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su infraestructura.
Gasto de Capital: El gasto de capital comprende aquellas erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, así como a incrementar el patrimonio del sector público. Como gastos; gastos de Defensa Nacional, también se pueden mencionar la construcción de Hospitales, Escuelas, Universidades, Obras Civiles como carreteras, puentes, represas, tendidos eléctricos, oleoductos, plantas etc.; que contribuyan al aumento de la productividad para promover el crecimiento que requiere la economía.
Funciones del gasto público.

El conjunto de finalidades que pueden ser cubiertas con la estimación y ejecución de gasto público pueden ser agrupadas en tres categorías principales: función social (redistributiva), función económica (reguladora) y función administrativa.
En primer lugar, cumple una función redistributiva, al intentar la mejora de las condiciones de vida de la población de menores ingresos, financiando esta función con los recursos querecauda de los sectores de la población que percibe la mayor porción de la renta nacional. El producto de la actividad económica se distribuye en forma desigual entre los diferentes agentes económicos que participan en ella (empresarios, empleados, obreros, sus grupos familiares); algunos grupos obtienen ingresos más que suficientes para satisfacer sus necesidades diversas, mientras otros no logran cubrir sus necesidades básicas con el bajo nivel de ingresos disponibles.
La actividad financiera del Estado intenta recaudar recursos de los estratos de mayor ingreso, para financiar la satisfacción de necesidades de los sectores más pobres (salud, educación, seguridad, etc) a través del gasto público, y de esta forma puede contribuir a una redistribución socialmente más justa de los recursos. Esta premisa teórica no siempre se cumple en la realidad, y aún en los casos en que se materializa en la práctica no es posible lograr una igualdad total entre todos los integrantes de la población. Sin embargo, en la medida en que el gasto público cumpla con su función redistributiva contribuye a mejorar los niveles de satisfacción de necesidades en una colectividad.
Esta misma función del gasto público le permite al Estado devolver a la actividad económica los recursos que ha sustraído de ella. Como lo afirma Fariñas (1986: 38) “Más que un pozo sin fondo, la figura del Estado es la de un filtro desde el punto de vista de su actividad financiera. Una parte de la renta nacional pasa a través de este filtro, como gastos del Estado, y el papel exacto del Estado consiste en orientar esos gastos en tal o cual dirección, según criterios políticos, sin destruir la riqueza que ello significa, según la conveniencia de la colectividad.
El Estado, pues, no consume sino que redistribuye o produce nuevos bienes o servicios.
El conjunto de las sumas repartidas entre los súbditos por el Estado es equivalente al conjunto de cantidades que ha recaudado de sus rentas y aunque es cierto que, aun en la economía privada, puede considerarse que al efectuarse gastos existe una redistribución de la riqueza, el Estado por su naturaleza efectúa esa redistribución de riqueza, en una forma mucho más amplia, profunda, intensa y planificada que la redistribución que se efectúa a nivel de la economía privada.
La redistribución de los gastos del Estado tiene un carácter global centralizado y coordinado. Todos los ciudadanos pagan los impuestos y contribuciones y el Estado utiliza así las sumas obtenidas para pagar a los diversos funcionarios, para construir represas, carreteras o subvencionar industrias y exportadores o subsidiar a las familias de desempleados.
Las sumas del conjunto de la colectividad nacional son redistribuidas a través de los gastos públicos a diversos grupos y miembros de esta colectividad.
Donde se pone más de relieve la función del gasto público moderno es en las llamadas transferencias propiamente dichas, no cuando un funcionario o un proveedor es pagado por el Estado, sino que éste subsidia económicamente a ciertas empresas, otorga a título de ayuda fondos a personas necesitadas, o incluso paga parte de los gastos del Seguro Social o del INCE, en la medida que no son cubiertos por las cotizaciones de los afiliados, trabajadores o patrones”.
En cuanto a la función económica del gasto público, es necesario señalar que existen erogaciones que persiguen la finalidad de regular o incentivar la actividad económica de un sector o de todo un país. Por ejemplo, la entrega de subsidios a ciertas empresas que aún no alcanzan un nivel aceptable de competitividad en los mercados nacionales e internacionales puede estimular la producción de determinados bienes y servicios, con los consiguientes efectos sobre los niveles de empleo (esto suele ocurrir con frecuencia en el sector agrícola). También es el caso de los incentivos crediticios que se entregan a pequeños empresarios para estimular nuevamente la producción y el empleo.
Existen otros gastos que no cumplen una finalidad social o económica, y que pueden catalogarse como gastos con función administrativa. En ellos se incluyen aquellas erogaciones que se realizan para mantener en funcionamiento el aparato estatal (sueldos, materiales, mantenimiento de inmuebles, gastos electorales, etc). Como se señaló anteriormente, el principio de legitimidad del gasto establece que en la medida en que el gasto cumpla una finalidad económico-social será más legítimo, por lo que estos gastos de tipo administrativo no deberían representar una cuantía importante en el total.

Principales clasificaciones del gasto público.

Son diferentes los criterios que pueden utilizarse para clasificar los gastos públicos. Se mencionan dos de los más utilizados en la práctica: la clasificación financiera (gastos ordinarios y extraordinarios) y la clasificación económica (gastos corrientes, de capital y servicio de la deuda pública).
Clasificación Financiera: gastos ordinarios y gastos extraordinarios
Es una de las clasificaciones más tradicionales del gasto público, pero que sigue utilizándose en la práctica. Agrupa los diferentes tipos de gasto de acuerdo a su periodicidad y continuidad, o de acuerdo a la posibilidad de previsión de los mismos por parte del Estado. Así, los gastos ordinarios son aquellos que suelen repetirse período tras período, y aparecen planificados y estimados en los presupuestos anuales: “... son los que se repiten en cada ejercicio presupuestario o que forman parte de las actividades normales del Estado administrador y promotor del desarrollo, tales como los gastos de personal, alquileres de inmuebles o su mantenimiento y la prestación de servicios públicos, así como los de obras públicas que, aunque no se repitan todos los años para las mismas obras, constituyen la actividad de construcción a la cual está incorporado el ente público en forma permanente” (Fariñas, 1986: 39).
Los gastos extraordinarios surgen por situaciones irregulares, no previstas en la planificación normal de las actividades gubernamentales, como por ejemplo las catástrofes. Un gasto público puede no repetirse todos los años, pero si se ha previsto su erogación durante el ejercicio presupuestario se considera como un gasto ordinario (un ejemplo que ilustra este caso son los gastos que se destinan a las elecciones de autoridades, que no ocurren anualmente).
Clasificación Económica: gastos corrientes, gastos de capital, servicio de la deuda pública.
Este criterio considera el efecto del gasto sobre la infraestructura física del país y sobre la formación de capital nacional.
Los gastos corrientes o gastos de funcionamiento: “... son los pagos que el ente público debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración en general. Pueden ser gastos de consumo (p. ej., conservación y reparación de edificios, renovación de bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión” (Villegas, 1992: 42).
Por su parte los gastos de capital o gastos de inversión: “... son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público. Pueden consistir en pagos emanados de la adquisición de bienes de producción (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras públicas infraestructurales (presas hidroeléctricas, viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado, etc.), ya sea que éstas sean motivo de explotación pública o privada, en cuyo último caso la inversión se hace en forma de préstamo o aporte de capital” (Villegas, 1992: 43).
De esta forma, los gastos de capital pueden representar creación de patrimonio, o el traspaso de propiedad privada al sector público.
El tercer rubro de esta clasificación lo constituye el servicio de la deuda pública, que incluye fundamentalmente las erogaciones por concepto de pagos de intereses y amortización del capital adeudado. En algunos países (como en el caso venezolano) no se utiliza este tercer rubro al clasificar el gasto público, por lo que se considera el pago de intereses como un gasto corriente, y a la amortización de capital como un gasto de capital.
Relacionando la clasificación financiera y la económica puede observarse que generalmente los gastos corrientes, de capital y de servicio de deuda pública constituyen gastos ordinarios. Sólo cuando surgen por circunstancias imprevistas pueden considerarse como gastos extraordinarios.
Gastos productivos y de transferencia
Según esta clasificación son gastos productivos los que corresponden a la adquisición de bienes intermedios y factores para la producción de los bienes y servicios públicos. Tales gastos producen un aumento de la renta nacional.
Son, en cambio, gastos de transferencia los que consisten en el gago de una suma a determinadas personas, sin ninguna retribución al Estado y no generan un aumento de la renta nacional sino solo una diferente distribución de la misma.
Otra Clasificación:
Gastos corrientes de consumo: son gastos de consumo todos aquellos que sirven para la producción de los servicios del Estado. La calificación de gastos de consumo se debe a que dichos servicios son bienes finales, de utilidad directa para los destinatarios.
Por diversas consideraciones Jarach no cree válida la clasificación de los gastos destinados a la clasificación de los gastos destinados a la producción de los servicios corrientes como gastos de consumo. Ella implica poner en tela de juicio, por lo menos, dos de los usos de ese concepto:
1.      Al considerar algunos servicios estatales, como de consumo final cuando estén prestados a empresas, se puede incurrir en un error de cálculo en la determinación de la renta nacional
2.      la importancia de ciertos gastos, erróneamente clasificados como de consumo final, por el mantenimiento de la paz social, de la seguridad interna y externa y por el incremento de la productividad del trabajo para el desarrollo económico de un país, puede quedar menospreciada o no suficientemente ponderada.
Gastos de transferencia: son gastos de transferencia aquellas erogaciones del Estado que no sirven para la producción de servicios públicos, sino que sólo distribuyen a determinados beneficiarios el dinero extraído de los otros sujetos.
Ejemplos:
a.       Los servicios de la deuda pública, para el pago de los intereses y de la amortización de la deuda. Se trata de una transferencia típica y muy importante por su envergadura y sus efectos. El Estado obtiene dinero de la recaudación de impuestos o de operaciones de crédito, quitándolo a ciertos sujetos y lo paga, a su vez, a los tenedores de títulos de la deuda pública en concepto de renta y de amortización.
b.      Beneficios del sistema de seguridad social. La seguridad social consiste, en general, en los beneficios o prestaciones que las leyes establecen a cargo del Estado para ciertos supuestos y a favor de los habitantes y puede comprender, por ejemplo, la renta periódica vitalicia a los sujetos que hayan alcanzado una cierta edad y que se hayan retirado de sus actividades de trabajo (jubilaciones); o el pago de gastos de atención médica y otros gastos para la salud de los trabajadores y de los familiares a su cargo. Sin embargo, nos parece que en el caso de los beneficios del sistema de seguridad social no se puede decir que no exista por parte del Estado la producción de un verdadero servicio.
c.       Una tercera forma de gastos de transferencia está constituida por los subsidios o subvenciones no incluidos en el sistema de seguridad social.
d.      Otro caso de transferencia es el pago de los premios del juego explotado por el Estado en sus formas más variadas, como ser la lotería, quiniela, etc.
Crecimiento de los Gastos Públicos (Wagner)


Crecimiento aparente
La causa más importante del aumento aparente de los gastos públicos es la desvalorización de la moneda de papel en régimen de curso forzoso. Como los gastos públicos representan, en gran medida, adquisiciones de bienes y servicios en el mercado, la desvalorización del dinero implica el aumento de los gastos públicos en su valor nominal.
Para deslindar lo que es aumento aparente, atribuible al factor monetario, de un posible aumento real, es necesario deflacionar el monto nominal de los gastos.

Crecimiento real
El aumento real de los gastos públicos se debe, sustancialmente, a las siguientes causas:
1.      Aumento del territorio: trae consigo el aumento de los gastos públicos por la necesidad de proveer a la organización política y administrativa de las nuevas regiones y atender a los servicios públicos (defensa, seguridad, salud, instrucción) como así también efectuar inversiones básicas para el desarrollo de aquellas.
2.      Aumento de la población: el crecimiento demográfico es causa de aumento de los gastos públicos, ya que el volumen de los servicios está ligado a la magnitud de la población.
3.      Aumento de la renta nacional: el crecimiento de la renta nacional permite al Estado satisfacer, más intensamente, las necesidades públicas ya asumidas o asumir otras nuevas que antes quedaban postergadas por el nivel de renta anterior. Esto se da en todos los niveles (nacional, provincial, municipal)
Aumento absoluto y aumento relativo
El aumento del territorio, de la población y de la renta nacional producen, obviamente, un aumento absoluto de los gastos públicos. Pero es oportuno examinar si también ha habido un aumento relativo de dichos gastos, comparando no sólo los guarismos de los gastos públicos, sino los de los gastos públicos por unidad de superficie territorial, los de los gastos públicos por habitante y los de los gastos públicos por unidad de renta nacional.
Incremento por motivaciones políticas, económicas y sociales
En primer término, el aumento de los gastos públicos, no motivado por las causas ya examinadas, debe atribuirse al crecimiento de las tareas y funciones asumidas por el Estado. Las tareas limitadas que la filosofía liberal asignaba al Gobierno, han sido ampliadas masivamente por la filosofía intervensionista.
Ampliación de las funciones del Estado y la planificación
Como ya lo recordamos, la idea de la planificación en los Estados con economía no socialista es hija y heredera de la planificación de la economía durante la primera guerra mundial, precisamente para coordinar y fortalecer el esfuerzo productivo para el éxito en la lucha armada.
Terminado el conflicto perduró la idea de la planificación por el Estado y de la asunción por éste de empresas propias en sustitución o de rehabilitar la actividad patrimonial del Estado en desmedro del predominio de las finanzas tributarias.
Nuevos cometidos del Estado y sus motivaciones
Influyen dos motivaciones fundamentales:
·         La motivación económico-social: consiste en la tendencia, en el desenvolvimiento de las empresas, a sustituir gastos específicos por gastos generales. Como consecuencia de la división del trabajo y la ampliación de las dimensiones empresariales, tareas efectuadas hasta ahora por todos los sectores de las actividades productivas, se unifican en manos de una organización general que en adelante cumple la tarea para todos.
·         La motivación sociológico-política: consiste en la transformación ideológica concomitante con la transformación de la estructura de la sociedad y de la influencia de nuevas clases. Mientras las decisiones políticas del Estado reflejan las ideas y los intereses de la burguesía empresaria, predominó el objetivo de la libertad económica y las decisiones se inspiraron en el principio de "laissez faire-Laissez passer".
El ingreso al gobierno de clases menos pudientes gracias, entre otros factores, al sufragio universal, llevó a que predominara o, pro lo menos, a que tuviera influencia la idea del Estado protector y, en cierto modo, a reemplazar la libertad por la seguridad.
Armamentismo y guerra
Se trata de un aumento real y no solo absoluto sino también relativo, o sea de un aumento per cápita y también con relación al ingreso nacional. Los conflictos armados provocan una brusca elevación de los gastos y que, terminada la guerra, la reducción de ellos no significa el retorno al nivel ni al ritmo de crecimiento anterior a la guerra.

Efectos de los Gastos Públicos

1.      Se trata, en el caso del enfoque clásico, de erogaciones destinadas a la adquisición de los factores e insumos para la producción de bienes y servicios públicos.
Los efectos de dichas erogaciones consisten en los efectos del suministro de los bienes y servicios a sus destinatarios; en el enfoque de las finanzas redistributivas consisten en las medidas destinadas a lograr modificaciones en la distribución de los ingresos entre los diferentes sectores; y en el enfoque de las finanzas estabilizadoras y como instrumento de promoción del desarrollo, en el incremento del ingreso y de la ocupación hasta llegar al pleno empleo y, respectivamente, en la aceleración del ritmo de crecimiento económico.
El análisis de los efectos de los gastos debe efectuarse suponiendo un determinado recurso. De ello resulta, una mejor formulación del problema no sólo como efecto de los gastos público, sino globalmente como efectos de la economía presupuestaria sobre la economía del mercado.
Participación del estado en la economía nacional y su efecto redistributivo del gasto
Se puede afirmar que uno de los aspectos más trascendentales ocurridos en el presente siglo, lo constituye la enorme expansión de las actividades del Estado y su creciente intervención en la vida económica social. En los países en desarrollo como Venezuela, se ha radicado en el Estado la función de incrementar el proceso de desarrollo.
Estos países, ante la necesidad de elevar y mejorar su nivel de vida, han procurado, a través de la acción estatal, obtener un uso más dinámico y productivo de los recursos disponibles.
En el caso de Venezuela, la expansión de las actividades del Estado durante los últimos cuatro o cinco decenios reviste características de mayor significación que las de cualquier otro país. Antes del surgimiento petrolero, el gobierno era, desde el punto de vista económico, un ente pasivo, que limitaba sus actividades a mantener el orden interno y a desarrollar muy pocos programas en el área social.
El rol del Estado en la economía venezolana se vio grandemente fortalecido como consecuencia del cambio de la base agropecuaria a la petrolera, ya que los recursos captados por el país, pasaron a ser administrados por el Estado, el cual tiene como función transferirlos a las diferentes áreas de la actividad económica a través del gasto público.
A partir de la cuarta década del presente siglo, los ingresos provenientes de la actividad petrolera han venido aumentando paulatinamente hasta el punto de convertirse en el sustento básico del crecimiento económico del país. Adicionalmente, el incremento del valor de las exportaciones del hidrocarburo durante la década de los setenta (principalmente a fines de los años 1973 y 1979), se ha traducido en una mayor afluencia de recursos fiscales, que ha determinado una creciente participación del Estado venezolano en la conducción de la actividad económica y cual se acentúa particularmente desde la primera mitad de la década de los setenta.
En otras palabras, en Venezuela, "además del producto en cuya generación han intervenido el trabajo y el capital privado y que entre los mismos se distribuye, se da un producto de cuantía harto significativa, que pertenece de suyo al Estado, que se genera peculiarmente por cuanto no guarda vinculación alguna con las relaciones productivas nacionales típicas y que también es objeto de distribución" .
Lo anterior permite señalar que el Estado venezolano participa decisivamente en la economía y tal, intervención resulta "de la percepción de una elevada renta internacional con ocasión de la producción de petróleo". De la misma forma que los ingresos percibidos por el Estado han venido incrementándose, tal situación también ha ocurrido con los gastos que realiza el mismo, y que constituyo "uno de los pilares fundamentales de la actividad económica y social" .
Es un hecho que el sólo crecimiento del gasto público no es, en sí alarmante, porque es un fenómeno que ocurre en todos los países del mundo. En cambio, lo que es verdaderamente preocupante es el ritmo de ese crecimiento. Y más aún, la distribución del mismo. Este incremento relativo en el gasto público crea una situación en la cual el Estado es cada vez más responsable acerca de las desigualdades entre la población por ser un instrumento poderoso de redistribución.
Sin entrar en más detalle, se puede afirmar que los diferentes tipos de gasto realizados por el gobierno tienen una incidencia muy variada sobre la distribución del ingreso. Se estima como promedio general, que un 40% del gasto total tuvo un efecto redistributivo en la sociedad venezolana durante el periodo 1970-1985.
En lo que sigue se analizarán los gastos realizados por el Gobierno General6, cuya información es suministrada en los informes económicos anuales del Banco Central de Venezuela.
Existe sin embargo, cierta diferencia en presentación de la información. Así, los gastos sufragados en actividades tales como la educación, sanidad y asistencia social, vivienda, transferencias corrientes, etc., se han denominado Gastos de Redistribución, es decir, que reflejan la preocupación de parte del Estado por atender los programas que eleven el nivel de educacional, la salud y la calidad de vida del venezolano.
Adicionalmente, los gastos realizados en agricultura, minería, industria manufacturera, construcción, otros transportes y comunicaciones y otros servicios económicos se denominan Actividades Productivas, que conjuntamente con los gastos de las instituciones financieras (inversiones), la deuda pública y gastos en otras finalidades abarca los Gastos Neutrales a objeto de diferenciarlos de los gastos de redistribución.
Los objetivos de la gestión del gasto público
Un buen punto de partida para la evaluación de la gestión del gasto público puede realizarse, de acuerdo a la aceptación general de especialistas en este tema (Atkinson y Noord, 2001), a partir de los tres objetivos o dimensiones convencionales de las finanzas públicas (Musgrave, 1959), los cuales son los siguientes:
- Lograr la estabilidad económica y la disciplina fiscal
- Alcanzar una adecuada distribución social de los recursos
- Promover la eficiencia, mediante la corrección de fallas o limitaciones del mercado a través del gasto público.
Estos objetivos no son independientes los unos de los otros, sino que por el contrario ellos se encuentran estrechamente interconectados. De hecho, es difícil pensar en alcanzar alguno de los objetivos de manera independiente de los otros, aunque debe reconocerse que ellos pueden entrar en conflicto en algunas oportunidades (Allen y Tommasi, 2002), en la búsqueda por alcanzarlos.
Por ejemplo, una situación de conflicto entre esos objetivos de la gestión del gasto público se puede presentar en aquellos casos en que se requiere incrementar el gasto fiscal total para financiar programas de índole social que son prioritarios desde el punto de vista de la generación de condiciones mínimas para los grupos sociales más necesitados, en condiciones en que el país se encuentre en una situación fiscal deficitaria. En estos casos resulta complicado lograr la disciplina fiscal y a la vez mejorar la distribución social debido a restricciones en la disponibilidad de recursos en períodos recesivos.
Es por ello que en países como Venezuela, que presentan una elevada volatilidad en sus ingresos fiscales, resulta conveniente contar con instituciones fiscales que permitan disponer de ahorros para contrarrestar los efectos provocados por los “shocks” negativos, como lo son los llamados mecanismos de estabilización macroeconómica.
A continuación se presenta una descripción más detallada de los objetivos de la gestión del gasto público antes mencionados. Igualmente, se hace uso de la contribución teórica que provee la economía institucional para examinar cómo los arreglos fiscales afectan el adecuado desempeño de las políticas y de la gestión del gasto público (Campos y Pradhan, 1997).
En este sentido, se revisarán los arreglos fiscales y administrativos que están relacionados con cada uno de los objetivos de la gestión del gasto público señalados con anterioridad.

Lograr la disciplina fiscal

Este objetivo consiste en contribuir al logro de un crecimiento económico estable y macroeconómicamente sostenible, por ejemplo, mediante la fijación de topes razonables al gasto público tanto al nivel general como a nivel de los gobiernos subnacionales.
La intención con este tipo de medidas es tener un sistema presupuestario disciplinado que respete las restricciones fijadas de gasto y evitar que se ajuste meramente a las infinitas demandas de la población y de los diversos grupos de interés; es decir, de lo que se trata es de impedir un sistema presupuestario que sea acomodaticio y que irrespete los límites fijados.
Esto último genera no sólo importantes déficit fiscales e inestabilidad macroeconómica, sino también la imposibilidad de lograr los otros dos objetivos de la gestión del gasto público: adecuada distribución social de la riqueza de la economía y eficiencia en la asignación de los recursos.
Asimismo, para lograr la disciplina fiscal se requiere, por un lado de estimaciones de ingresos realistas que permitan fijar adecuadamente los topes de gastos y, por otro lado de la capacidad efectiva de las autoridades económicas para fijar metas y hacerlas cumplir (credibilidad). Por ende, el rol de los ministerios de economía y finanzas pasa a ser decisivo para el logro de la disciplina fiscal.
Cabe destacar que uno de los principales obstáculos que se presenta para el logro de este objetivo mencionado es lo se conoce en la literatura económica como la “tragedia de los comunes”. En este contexto, este fenómeno se produce cuando existen muchos actores sociales demandantes de políticas, programas y servicios colectivos, los cuales compiten por los escasos recursos presupuestarios de una sociedad, sin que ninguno de ellos tenga que hacerse responsable (internalizar) por los costos de las decisiones sobre su asignación. Estos demandantes de recursos actúan a través de grupos políticos, burocráticos y de interés, que pueden estar representados por legisladores, funcionarios ministeriales, entre otros. Estos diversos demandantes de recursos públicos presionan entonces para que haya una orientación del gasto público acorde con sus prioridades, lo cual puede terminar excediendo el nivel de gasto considerado socialmente óptimo, situación que termina provocando usualmente desequilibrios en las cuentas fiscales.
Por consiguiente, si no se establecen reglas del juego claras sobre los niveles aceptables de gasto público a través de restricciones fiscales y financieras creíbles, lo más probable es que se produzcan déficit fiscales insostenibles acompañados de inestabilidad macroeconómica. Esto se suele traducir entonces en desempleo, altosniveles de inflación y aumento de las tasas de interés.
Algunos arreglos fiscales pueden ayudar a mitigar la tragedia de los comunes a través de la incorporación de mecanismos que favorecen la transparencia y rendiciónde cuentas (accountability). Ejemplos de esos mecanismos son: la introducción de un marco macroeconómico plausible en la discusión del presupuesto público, el otorgar una posición predominante a los ministerios de finanzas en las decisiones concernientes con el gasto agregado, así como establecer restricciones formales en materia de gasto fiscal y sobre el endeudamiento del sector público.
En efecto, un marco macroeconómico adecuado debe proveer las bases para evaluar las implicaciones que tiene el gasto público, así como las limitaciones en cuanto a los ingresos fiscales que permitirán el financiamiento sostenible de dichas erogaciones. Para que sea efectivo, ese marco macroeconómico debe estar acompañado de arreglos fiscales que aseguren la coordinación entre los diferentes organismos gubernamentales involucrados. Asimismo, se requiere de reglas explícitas que especifiquen los límites de gasto y de crédito público, al igual que mecanismos que impongan penalidades creíbles a los responsables en casos en que se violen dichos topes.

Alcanzar una adecuada distribución social de la riqueza de la sociedad

Este objetivo está orientado a atender los problemas distributivos de la sociedad, mediante la disminución de las desigualdades interpersonales e interregionales, así como al combate de la pobreza. Se trata entonces de crear una efectiva igualdad de oportunidades para que todos los individuos de la sociedad puedan desarrollar las capacidades necesarias para alcanzar una vida digna (Sen, 2000).
Este objetivo de las políticas de gasto público también se conoce como “eficiencia asignativa”, particularmente en lo que concierne a la capacidad del gobierno de destinar los recursos presupuestarios de acuerdo a las prioridades manifiestas de la sociedad. De esa manera, estas asignaciones de recursos deben considerar tanto las necesidades, aspiraciones y preferencias de la gente como la efectividad, los costos y otros requerimientos de los diferentes programas alternativos que pueden ser llevados a cabo.
El propio financiamiento de estas políticas, a su vez, crea una serie de coberturas financieras para la población a través de los diferentes programas, proyectos y actividades relacionadas con las intervenciones gubernamentales. Alcanzar una adecuada distribución social de la riqueza creada por la sociedad significa que tanto las áreas estratégicas y de políticas públicas como los programas, proyectos y actividades donde se asignan los recursos públicos, representan las opciones de mayor rentabilidad social.
Al igual que en el caso del logro de la disciplina fiscal, el problema de la tragedia de los comunes puede atentar contra el logro de una adecuada distribución social de la riqueza creada por la sociedad. Esto es así debido a que los diferentes grupos que compiten por los recursos fiscales ejercen presión para que el mismo se oriente hacia sus preferencias y aspiraciones, las cuales no necesariamente son las más convenientes desde el punto de vista de esa distribución social.
Sin embargo, para el logro de este segundo objetivo nos encontramos con un par de obstáculos adicionales: Por un lado, los altos costos de transacción asociados a la obtención de información sobre las preferencias y aspiraciones de los ciudadanos para que el gasto público responda a las mismas, particularmente las necesidades que corresponden a los grupos sociales marginados de los centros de toma de decisiones; por otro lado, la asimetría de información que existe entre los diferentes organismos gubernamentales, la cual hace difícil evaluar su efectividad resolutiva frente a los problemas de aquellos grupos sociales vulnerables con respecto a los de otros actores que compiten también por atención gubernamental.
Dado que el proceso de priorización del gasto público es básicamente de naturaleza política, los actores que toman las decisiones de presupuesto lo harán en función de lo que ellos interpretan son las necesidades, preferencias y aspiraciones de los ciudadanos. El reto fundamental a enfrentar en este sentido es si existen los arreglos institucionales y políticos que contribuyan a contar con la información suficiente y de calidad necesaria para llevar a cabo este proceso de priorización de manera efectiva y transparente.
Como se señaló anteriormente, el fenómeno de la tragedia de los comunes tenderá a crear demandas en exceso y, en ausencia de restricciones fiscales y financieras, puede orientar el gasto público a responder de manera sesgada a favor de las prioridades de los grupos de interés de mayor poder y cohesión. Esto elevará los costos de transacción de las decisiones colectivas dentro del proceso político, ya que se puede crear una situación en la cual los individuos y grupos se esforzarán para estructurar coaliciones a fin de lograr sus objetivos particulares y grupales, en desmedro eventual de aquellos propósitos sociales de mayor impacto distributivo.
Para enfrentar esta situación se necesita contar con arreglos fiscales que contribuyan a crear consensos entre los competidores por los recursos públicos y que pongan en claro el impacto redistributivo de las asignaciones de recursos fiscales que involucran las decisiones de política pública.
En este sentido, debemos partir del reconocimiento de que cada ministerio en particular tiene mejor información que otros actores sobre cómo asignar los recursos dentro de su sector para alcanzar esos objetivos. Sin embargo, un arreglo fiscal y administrativo que podría disminuir los costos de transacción consiste en proporcionarles a esos organismos cierta autonomía de decisión necesaria para determinar cuáles programas deben ser incluidos en el presupuesto. Por supuesto, sujeto este proceso a las restricciones relativas a fijación de topes máximos de gasto y justificación de las decisiones de asignación en función de los objetivos de política pública que el gobierno ha definido previamente y que deben estar contemplados en los planes estratégicos de desarrollo económico y social del país.
Para la construcción de consensos se requiere contar con información sobre las necesidades y aspiraciones de los diferentes demandantes de recursos públicos. Sin embargo, nuevamente debe recordarse que existe asimetría de información entre el gobierno y dichos demandantes. En consecuencia, se requiere de arreglos institucionales que disminuyan los costos de transmitir la información sobre las preferencias y aspiraciones de los ciudadanos a los organismos gubernamentales. La incorporación de mecanismos de participación de la sociedad civil en las consultas y/o discusiones presupuestarias de los representantes de los demandantes puede disminuir esos costos y acercar la asignación de los recursos a las prioridades sociales, mejorando la eficiencia asignativa.
Asimismo, el incremento de la transparencia y la rendición de cuentas hacen que sea más costoso para los políticos y funcionarios públicos violar los compromisos sociales. Sin embargo, para ello es necesario que el arreglo institucional otorgue una combinación apropiada de suficiente flexibilidad para hacer modificaciones cuando sean necesarias (aunque de manera justificada) y dispositivos para hacer responsables a quienes se hacen cargo de esos compromisos.
Como es comúnmente aceptado en la literatura económica y en el análisis de políticas públicas, la evaluación de las implicaciones distributivas del gasto supone analizar quién gana y quién pierde, así como cuánto, con las políticas de gasto público (Albi et Al., 2000). Para ello no es suficiente identificar a los beneficiarios directos de los programas y servicios, ya que en ese caso se ignoraría que el gasto suele generar ganancias de bienestar social a personas que no son beneficiarios directos de los mismos. Estos beneficios tienen que ver, por ejemplo, con los empleos y contratos a privados que se generan para la provisión de los bienes y servicios, así como con las externalidades que produce en toda la sociedad el contar con una población más educada y más sana, lo cual facilita la convivencia social y el adecuado ejercicio de la democracia. Sin embargo, debido a las complicaciones que conlleva incluir estos aspectos en el análisis del gasto público, con frecuencia en la evaluación económica y social de los efectos distributivos del mismo no se consideran explícitamente estas externalidades, sino que la evaluación se limita prácticamente a identificar y cuantificar las ganancias de bienestar social que obtienen los beneficiarios directos del gasto público.
En esa misma dirección, una forma tradicional de evaluar el impacto distributivo del gasto público y su desigualdad es a través del uso del coeficiente de Gini, el cual seestima a partir de la utilización de información suministrada por la Encuesta de Hogares. Sin embargo, su estimación convencional escapa del alcance de este trabajo.

Promover la eficiencia del gasto público

Este objetivo está orientado a corregir fallas y limitaciones en el funcionamiento del mercado, con el propósito de mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos en una economía. En su versión minimalista, el mismo está relacionado con la capacidad del Estado y de la sociedad para ejecutar programas y prestar servicios a bajo costo; es decir, minimizar los costos por unidad de servicio prestado, dada una tecnología disponible. En este sentido, este objetivo se encuentra más vinculado a las unidades operativas prestadoras de servicios y programas públicos.
Sus resultados dependen en una mayor medida de los incentivos explícitos e implícitos de los arreglos institucionales utilizados para la ejecución de los programas, así como del grado de eficiencia de los modelos de gestión utilizados para la provisión de los servicios públicos.
La dificultad para el logro de este objetivo, desde el punto de vista de la economía institucional, se relaciona con la introducción de criterios para asignar los recursos, la eventual incompatibilidad de incentivos entre actores individuales y colectivos, así como por los llamados problemas de agencia (múltiples objetivos, múltiples principales, ausencia de monitoreo efectivo) que se presentan en la ejecución del presupuesto público.
En ese sentido, en primer lugar puede ser importante en los procesos de toma decisiones para la asignación de los recursos públicos la consideración de los llamados métodos económicos de evaluación. La utilización de esos métodos suele resultar de gran utilidad para medir las consecuencias y el impacto de la asignación de recursos presupuestarios, así como para la toma de decisiones sobre los servicios y programas que deben implantarse. En el anexo se dedican unos breves comentarios a estos métodos, por cuanto su análisis escapa al alcance de este trabajo.
En segundo lugar, la asimetría de información y los incentivos no alineados entre las diferentes organizaciones que forman parte del sector público en una estructura de tipo jerárquica pueden representar un obstáculo para llevar a cabo una prestación eficiente de los servicios públicos. En ese sentido, las organizaciones prestadoras de los servicios públicos tienen una relación más directa con los usuarios y están involucradas en las actividades regulares de un sector o una actividad específica.
Esto hace necesario que se les otorgue la suficiente autonomía para la gestión de los recursos y que puedan tomar decisiones sobre la asignación eficiente de los mismos.
Asimismo, deben tener la responsabilidad de preparar e implantar sus propios presupuestos. Igualmente, tanto como sea posible, estas organizaciones prestadoras de servicios públicos deben tener capacidad de previsión de los flujos de recursos del presupuesto para poder prestar servicios de manera efectiva.
Sin embargo, la autonomía para la gestión y la capacidad de previsión de los recursos no representan una garantía para obtener resultados eficientes en la prestación de los servicios; también se requiere que el diseño institucional proporcione los incentivos necesarios para que los funcionarios tengan un adecuado desempeño. Estos arreglos deben incorporar, por ejemplo, esquemas de reclutamiento y de ascensos de los funcionarios públicos basados en su desempeño; inclusive la permanencia de los mismos en sus cargos debería depender de cómo ha sido su actuación respecto a la misión y objetivos encomendados a su organización.
En general, los esquemas laborales de los funcionarios públicos son muy rígidos y no se guían por parámetros basados en criterios como los mencionados. Un análisis a fondo de estos aspectos también escapa al alcance de este ensayo.
Asimismo, a pesar de que las organizaciones prestadoras de servicios públicos tengan información superior a otras instancias del gobierno y que se les dote de autonomía y mecanismos que incentiven el adecuado desempeño de sus funcionarios, no existe garantía de que las mismas ejecutarán los programas presupuestados de manera de alcanzar los resultados al menor costo posible. Estas instituciones también podrían utilizar el presupuesto de manera inapropiada, por ejemplo desviando recursos a atender sus propios intereses particulares y/o grupales, tal como ha sido reseñado en la literatura de la economía política (Niskanen, 1980). Por tal razón, los arreglos institucionales deben incorporar mecanismos de rendición de cuentas por parte de las instituciones prestadoras de servicios sobre las decisiones que realizan en materia de asignación de recursos públicos e igualmente con respecto a la eficiencia en la prestación de los servicios.
Un apropiado balance entre autonomía y rendición de cuentas de las agencias es claramente lo más recomendable en este sentido.
Otro aspecto a considerar es el relacionado con la incorporación del sector privado (comunidades de base, organizaciones no gubernamentales, empresas) en la prestación de servicios que son financiados con fondos públicos. En ocasiones puede resultar conveniente apoyarse en esa red de proveedores privados a fin de obtener mayores niveles de eficiencia, calidad y cobertura de los servicios. La literatura económica y una buena producción de estudios empíricos ponen en evidencia que los incentivos contenidos en esos arreglos institucionales tienden a promover una gestión con mayor capacidad resolutiva frente a las necesidades, preferencias y aspiraciones de la gente. Por si fuera poco, esas modalidades de prestación también contribuyen a expandir la cobertura de los programas y servicios hasta los grupos sociales marginados social y territorialmente, caminando hacia una mayor equidad (Barrios, 2003).



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